Digitalisierung der Schulen – Halbzeitbesprechung zum DigitalPakt

2019 schlossen Bund und Länder die Verwaltungsvereinbarung „DigitalPakt Schule“. Seitdem ist sie das sichtbarste Symbol dafür, dass der Staat – auch über Zuständigkeitsgrenzen hinweg (Kulturhoheit der Länder) – die Digitalisierung der Schulen als zentrale Zukunftsaufgabe erkannt hat. „Endlich!“, möchte man nicht nur angesichts internationaler Rankings[1] hinzufügen. Man bedenke, bereits 2016 hatte die Kultusministerkonferenz die Umsetzung ihrer Strategie „Bildung in der digitalen Welt“[2] beschlossen.

Abb. 1: Digitalisierung der deutschen Bildungslandschaft über den DigitalPakt Schule

Die Laufzeit der insgesamt fünf Milliarden Euro schweren Förderung begann noch im Beschlussjahr und endet zum 31.12.2024. Anfang 2022 ist also ein guter Zeitpunkt, um ein Zwischenfazit zu ziehen.

Lauscht man zu diesem Zweck zunächst für einen Moment dem Medienecho, so dominieren bisher Klagen über einen schleppenden Mittelabfluss. Nicht ganz zu Unrecht, hatte doch die Summe der ausgezahlten Mittel zum 30.06.2021 nicht einmal die Milliardenschwelle überschritten.[3] Verantwortlich gemacht dafür werden in aller Regel die als für zu hoch gehaltenen bürokratischen Hürden bei der Fördermittelbeantragung (Abruf erfolgt über Landesebene).

Diese vorherrschende Deutung wurde durch den Druck, der durch die pandemiebedingten Schulschließungen entstand (Stichwort: Fernunterricht), in ihrer Negativität noch verstärkt: „Unter dem Strich aber erweist sich der Digitalpakt einmal mehr als Rohrkrepierer. Das ist in normalen Zeiten ärgerlich, in Zeiten des Fernunterrichts ist es fatal.“[4]

Die jeweils 500 Millionen Euro umfassenden Sofortprogramme für die Beschaffung von Laptops für Lehrer*innen sowie bedürftige Schüler*innen sind dabei als Ausnahme der Regel zu sehen. Die ab Mitte 2020 zu verzeichnende Beschleunigungstendenz bei der Mittelausreichung geht maßgeblich auf diese niedrigschwelligen Ergänzungen zum ursprünglichen DigitalPakt zurück. Der Fortschritt im Kernprogramm stockt jedoch weiterhin; das anvisierte Ziel, bis Ende 2022 die Hälfte aller Mittel zumindest durch Bewilligung des Förderantrags gebunden zu haben, scheint nicht erreicht worden zu sein.

Im Ländervergleich ist Sachsen vorgeprescht. Die entsprechende Förderrichtlinie des SMK (RL Digitale Schulen) für die Träger- bzw. Einzelschulebene hat mit dem 30.09.2020[5] eine ambitionierte Frist gesetzt. In der Folge konnte Sachsen früh auf Erfolge verweisen, zumindest in quantitativer Hinsicht. In gewisser Weise wurden diese Erfolge jedoch durch, relativ gesehen, geringe qualitative Anforderungen an den konzeptionellen Vorlauf und die Planung der Investitionen erkauft.[6] Die ohnehin bestehende Gefahr, dass über den DigitalPakt Informationstechnologie (IT) angeschafft wird, die nicht auf die tatsächlichen Bedarfe vor Ort abgestimmt ist, wurde damit zumindest nicht verringert. Allerdings wurde die Förderrichtlinie so gestaltet, dass der Schwerpunkt auf der Ertüchtigung der Infrastruktur (Netzwerkverkabelung, WLAN usw.) liegt. Dies schiebt einem mehrheitlichen Kauf von Hardware mit fraglichem Nutzwert und geringer Halbwertszeit einen Riegel vor.

Unsere konkreten Projekterfahrungen (sowohl bei den Kommunen selbst als auch bei kommunalen IT-Dienstleistern) rücken noch einen anderen Aspekt in den Vordergrund. Der Mittelabruf ist zweifellos ein Problem, das für die Zukunft angegangen werden muss – gerade für kleinere Kommunen. In der Praxis beginnen die eigentlichen Herausforderungen jedoch häufig erst dann (bzw. werden ersichtlich), wenn der Förderbescheid bereits eingegangen ist.

Allgemein gesprochen, liegt das Problem darin, dass ein Großteil der Kommunen – unverschuldet – mit der Aufgabe überfordert ist, nachhaltige Strukturen aufzubauen und die richtigen, d. h. bedarfsgerechten IT-Services für die Schulen kostengünstig zur Verfügung zu stellen.

Der DigitalPakt ist zweifellos gut und wichtig. Man kann jedoch begründet die These vertreten, dass er sich konsequent an die falsche Adresse richtet.

Die Logik der Zuständigkeit, welcher der DigitalPakt folgt, verweist auf die Schulträger und damit i. d. R. auf die Kommunen. Diese eher administrative Denkweise blendet jedoch die Logik der Sache zu einem guten Teil aus. Schon bei der Beschaffung der IT, aber spätestens im Betrieb lässt sich jedoch nicht mehr übersehen, dass man hier nur in größeren Zusammenschlüssen effektiv vorankommt und die Verschwendung wichtiger Ressourcen begrenzt. Die anstehenden Aufgaben besitzen eine Dimension, die allein von den meisten Städten und Gemeinden nicht sinnvoll, d. h. fachgerecht und wirtschaftlich, zu bewältigen ist.

Zum einen fehlen dazu vielerorts die nötigen Kompetenzen. Man bedenke: Für eine erfolgreiche Digitalisierung der Schulen ‚aus einem Guss‘ müssen Sachverstand aus Pädagogik, dem Finanz- und Fördermittelmanagement sowie dem IT-Bereich und der IT-Organisation produktiv zusammenkommen – selbst ohne Fachkräftemangel keine leichte Aufgabe. Zum anderen aber bildet die Durchschnittskommune zumeist einfach eine zu kleine Einheit – ihr fehlt nicht zuletzt das finanzielle Gewicht, um zweckmäßige organisatorische und technische Strukturen aufzubauen und erhalten zu können.

Am besten veranschaulichen lässt sich die daraus entstehende Problemlage durch ein Beispiel. Es bietet sich an, dazu einen kleinen Exkurs auf ein benachbartes Gebiet zu unternehmen. In seinem aktuellen Jahresbericht hat der Sächsische Rechnungshof u. a. den Einsatz mobiler Endgeräte (Smartphones, Tablets, Laptops usw.) in der Staatsverwaltung untersucht; er kommt dabei zu folgendem Ergebnis:

„Weil in den Behörden und Einrichtungen regelmäßig unterschiedliche Gerätemodelle jedes Herstellers eingesetzt werden, steigt die Gerätevielfalt enorm. Nach den Angaben der geprüften Stellen sind in der Staatsverwaltung mehr als 280 verschiedene Gerätemodelle im Einsatz. […][A]us der Gerätevielfalt ergibt sich zwangsläufig eine hohe Vielfalt an eingesetzten Betriebssystemen und damit verbunden eine hohe Anzahl an Betriebssystemversionen. Mit jedem zu unterstützenden Endgerätetyp steigt der Administrationsaufwand, da mit jedem neuen Endgerätetyp neuer Aufwand bei Planung, Konfiguration und technischer Umsetzung an den zentralen Systemkomponenten entsteht. Die Notwendigkeit der Modell- und Betriebssystemvielfalt sollte deshalb kritisch hinterfragt werden.“[7]

Den Sachverhalt, auf den der SRH hier aufmerksam macht, ist gleichermaßen simpel wie verblüffend: Über die verschiedenen Institutionen hinweg fanden sich 2021 nahezu 300 unterschiedliche Typen mobiler Endgeräte im Einsatz. Ein wirtschaftlicher Albtraum! Aufwände für den Betrieb der IT (Administration, Wartung, Support usw.) steigen in einer solchen Konstellation zwangsläufig ins Uferlose. Und der Bestand und Betrieb von Fachsoftware ist dabei noch völlig ausgeklammert.

Wohl kaum wird diese grotesk hohe Zahl unterschiedlicher Geräte sich damit rechtfertigen lassen, dass in jedem Fall besondere sachlich begründete Anforderungen vorlagen, die nur und ausschließlich von einem ganz speziellen Gerätetypen erfüllt werden konnten. Dies darf umso mehr bezweifelt werden, da „mehr als die Hälfte der geprüften Stellen“ laut SRH gar „keine Bedarfsermittlungen durchgeführt“ habe.[8] Der SRH geht nicht fehl, wenn er dies als Verletzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bemängelt.

Nebenbei sollte man außerdem zur Kenntnis nehmen, dass die skizzierte Situation auch unter Sicherheitsaspekten einem Supergau gleichkommt. Verletzungen der Informationssicherheit und des Datenschutzes sind faktisch vorprogrammiert. Der SRH kommt so denn auch zum Ergebnis, dass die einschlägigen Anforderungen des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), der sogenannte IT-Grundschutz, flächendecken nicht eingehalten wird: „Es handelt sich nicht um Einzelfälle. Verstöße gibt es in allen Ressorts.“[9] Beispielsweise verfügten rund 90 % der geprüften Stellen über keinerlei Richtlinien, welche die Nutzung der insgesamt 1.500 betroffenen Geräte durch die Mitarbeiter regelt, z. B. die Zugriffsrechte auf Informationen oder basale Sicherheitsmaßnahmen.

Wie begegnet man Sicherheitsrisiken fachgerecht? Ein Baustein – neben einer entsprechenden Richtlinie – läge darin, auf ein etabliertes Konzept zurückzugreifen, das mit ausreichend praxiserprobten Lösungen auf dem Markt präsent ist – Mobile Device Management (MDM):

„Durch ein MDM können Sicherheitsstandards und Konfigurationsparameter wirksam auf allen Endgeräten einer Einrichtung durchgesetzt werden. Bei Diebstahl oder Verlust können mobile Endgeräte aus der Ferne gelöscht bzw. in den Werkszustand zurückgesetzt werden.“ Jedoch, man ahnt es schon, verwalten „78 % der geprüften Stellen […] mobile Endgeräte nicht über eine MDM-Lösung. Dies betrifft 1.250 im Einsatz befindliche Smartphones und 313 Tablets.“[10]

Was sich hier in der Summe offenbart, sind konzeptionelle Schwächen, die allesamt – so die These – auf eine fehlende Zentralisierung zurückgehen. Dass ein solcher ‚Wildwuchs‘ in der IT-Landschaft mit all den Folgeproblemen überhaupt entstehen konnte, verweist als aller erstes auf die Absenz einer zentralen Beschaffung; beziehungsweise auf einen Mangel an fachlichen Vorgaben und Standards, auf die sich eine zentrale Vergabe-/Beschaffungsstelle verlässlich beziehen kann.

Die Wurzel liegt also im Aufbau bzw. der Aufgabenverteilung des Untersuchungsbereichs: Die Staatsverwaltung setzt sich eben aus vielen einzelnen Einrichtungen zusammen, die offenbar ein Eigenleben besitzen. Angesichts des Ausbleibens einer einheitlichen Steuerung beim Thema Digitalisierung hat sich anscheinend jede einzelne Stelle in Sachen mobile Endgeräte jeweils selbst auf den Weg gemacht. Dass die Resultate dann nicht immer den sachlichen Qualitätsmaßstäben entsprechen, ist nicht als Vorwurf an die einzelnen Einrichtungen zu verstehen. Für sich allein verfügeben sie notwendigerweise nicht über die erforderlichen Kompetenzen.

Übertragen wir diese aus dem Exkurs gewonnenen Eindrücke von den Ministerien und Behörden des Freistaats nun zurück auf den DigitalPakt, also auf die sächsischen Schulen und Schulträger. Es drängt sich der Schluss auf, dass hier ein ähnliches Szenario droht. Vielfach ist es wohl schon Realität.

Was aber könnten Lösungsansätze sein, um gegenzusteuern? In Bezug zum Titel des Artikels: Was müsste der Trainer mit der Mannschaft in der Kabine durchsprechen? Den einen oder anderen Spieler auszuwechseln, scheint nicht auszureichen. Eine Änderung der Taktik muss her, eine Umstellung des Spielsystems.

Ziel dieser Wende wäre es, einerseits das bereits vorhandene ‚Durcheinander‘ zügig zu konsolidieren und andererseits unwirtschaftliche Alleingänge und aufwändige Insellösungen fortan konsequent zu vermeiden – nicht zuletzt zugunsten der IT-Sicherheit. Wenn man der oben angestellten Fehleranalyse vertrauen darf, lässt sich diese aber nur dann bewerkstelligen, wenn auf zentrale organisatorische und technische Strukturen hinsichtlich Konzeption, Beschaffung und Betrieb zurückgegriffen werden kann.

Zum Beispiel kann ein standardisierter IT-Servicekatalog Abhilfe schaffen. Wie seinerzeit der Otto-Katalog es tat, gibt ein IT-Servicekatalog den Nutzern einen fachlich geprüften und damit IT-seitig gut managebaren Rahmen vor, aus denen sie Services für die Erfüllung ihrer fachlichen Anforderungen auswählen können. Durch die Vereinheitlichung auf der Produktebene können auch die für den Betrieb notwendigen Prozesse und die dahinterliegende Infrastruktur besser harmonisiert werden.[11]

Dadurch entsteht u. a. eine merkliche Kostenersparnis. Aufbau und Pflege eines solchen IT-Servicekatalogs setzen jedoch ein übergreifendes IT-Service-Management voraus. Werden die standardisierten Services dann noch vergaberechtskonform mit Rahmenverträgen untersetzt, erleichtert das die Verfahrensaufwände bei der Beschaffung ungemein und setzt Ressourcen für eine gründliche Bedarfsermittlung unter pädagogischen und technischen Gesichtspunkten frei.

Abb. 2: Herausforderung DigitalPakt Schule

Die Einheitlichkeit von Hard und Software ist dabei übrigens nicht nur etwas, was Kommunen unter- und miteinander organisieren können. Bereits innerhalb einer Kommune finden sich diesbezüglich genug Ansatzpunkte. Wer ganzheitlich denkt, wird beispielsweise bemüht sein, Laptops und Tablets, die in der Schule eingesetzt werden sollen, nicht getrennt von denjenigen Geräten zu betrachten, mit denen mobile Arbeitsplätze in der Verwaltung ausgestattet werden. Zwischen Schul- und Verwaltungs-IT bestehen maßgebliche Synergieeffekte.[12]

Die Botschaft für die zweite Halbzeit scheint also klar: Die Kommunen können das Match nicht als Einzelspieler gewinnen, sondern müssen sich verstärkt als professionelles Team aufstellen, um nachhaltig erfolgreich zu sein.

Wie so etwas gehen kann, demonstrieren wegweisende Zusammenschlüsse und Kooperationsprojekte. In anderen Bundesländern etwa haben sich z. B. mehrere Landkreise entschlossen, ihre IT-bezogenen Kompetenzen in einer Anstalt öffentlichen Rechts, die als Aufgabenträger für alle Träger fungiert, zu bündeln. Auch für den gemeinsamen Betrieb von Rechenzentren (und damit die Bereitstellung von Lernsoftware, Videokonferenztools und Lernmanagementplattformen) gibt es Beispiele. Auch der Ausbau bestehender Zweckverbände oder anderer Formen interkommunaler Zusammenarbeit sind denkbar.

Als konkrete Schritte für die Kommune bleibt zu empfehlen, verstärkt einen ganzheitlichen Blick auf die kommunale IT einzuüben und speziell im Kontext des DigitalPakts die Förderung von Beratung als „investive Begleitmaßnahmen“ zu nutzen. Auch wenn die Anträge schon gestellt sind (Änderungsanträge sind natürlich möglich), lohnt es sich, vor Ausschreibung und Einkauf den späteren Betrieb vorzudenken und professionelle Partner einzubinden.

Gerne besprechen wir mit Ihnen, wie wir Sie passgenau unterstützen können.

Ihr Ansprechpartner:

Dr. Daniel Löffelmann
Abteilungsleiter

[1] So bescheinigt etwa die OECD in einer PISA-Sonderauswertung öffentlichkeitswirksam Deutschland, bei der Digitalisierung auf einem Platz hinter Moldawien zu liegen (76 von 78). Vgl. Ikeda, M. (2020): „Were schools equipped to teach – and were students ready to learn – remotely?“, PISA in Focus, No. 108, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4bcd7938-en (zuletzt gesehen am 09.02.2022)

[2] Darin ist ein verbindlicher Kompetenzrahmen zur Medienbildung festgeschrieben. Dieser wiederum definiert sechs zentrale Bereiche (z. B. „Problemlösen und Handeln“), in denen die schulischen Bildungsgänge bestimmte Fähigkeiten und Fertigkeiten im Hinblick auf die digitale Welt (z. B. „Digitale Umgebungen und Werkzeuge zum persönlichen Gebrauch anpassen“) vermitteln müssen. Abrufbar unter: https://www.kmk.org/themen/bildung-in-der-digitalen-welt/strategie-bildung-in-der-digitalen-welt.html (zuletzt gesehen am 09.02.2022).

[3] Vgl. https://www.digitalpaktschule.de/de/die-finanzen-im-digitalpakt-schule-1763.html.

[4] Munzinger, Paul (2021): „Die Richtung stimmt nicht.“, Süddeutsche Zeitung (Artikel vom 19. Februar 2021). Abrufbar unter: https://www.sueddeutsche.de/meinung/schule-1.5211601 (zuletzt gesehen am 09.02.2022).

[5] Ursprünglich endete die Frist sogar zum 30.06.2020.

[6] Während es in Sachsen ausgereicht hat, das Vorhandensein bestimmter Konzeptionen zu bestätigen und nur auszugsweise Angaben zum Einsatz der Technik zu machen, forderte man andernorts diese Unterlagen vollständig mit ab und unterzog diese einer eingehenden Prüfung.

[7] Sächsischer Rechnungshof (2021): Jahresbericht (Teil 1), S. 133 ff. Abrufbar unter: https://www.rechnungshof.sachsen.de/jahresbericht-2021-4191.html (zuletzt gesehen am: 09.02.2022).

[8] A. a. O., S. 134.

[9] Ebd.

[10] A. a. O., S. 135.

[11] Ein manchmal angeführtes Gegenargument gegen diesen Standardisierungsansatz aus der schulischen Praxis lautet: Die Lehrperson genieße Freiheit bei der Wahl der Lernmittel. Hier liegt jedoch ein Missverständnis zugrunde. In Sachsen bspw. taucht in der Sächsischen Lernmittelzulassungsverordnung (SächsLernmitZVO) die „Eigenverantwortung der Lehrperson“ auf. Dort bezieht sie sich aber allein auf die verantwortungsvolle Wahl zulassungsfreier Unterrichtsmedien („Druckwerke“), also auf Schulbücher: Diese müssten „den Anforderungen gemäß § 4 Absatz entsprechen. Die Verantwortung dafür trägt der Lehrer.“

[12] Die vorgeschriebene Trennung pädagogischer und nicht pädagogischer Netze spricht z. B. nicht gegen die Nutzung eines gemeinsamen Rechenzentrums Hosting von Software (Trennung der Netze muss nicht physisch, sondern kann virtuell realisiert werden). Vgl. VwV Schuldatenschutz.